REVISTA DE ADENAG
ISSN 1853-7367
Ejemplar N° 11 – 2021
INSTITUCIONES SÓLIDAS Y
GOBERNANZA MODERNA
STRONG INSTITUTIONS AND MODERN
GOVERNANCE
Juan José Gilli jjoseg@hotmail.com
Facultad de Ciencias Económicas. Universidad
Nacional de Buenos Aires
Ensayo
JEL: M14
Resumen
En el año 2010 el documento final de
la Cumbre de los Objetivos del Milenio instaba a iniciar un proceso de
reflexión sobre la agenda mundial de desarrollo más allá de 2015. Cerca de esa
fecha, en setiembre de 2015, se realiza en la sede de la ONU en la ciudad de
Nueva York, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible donde todos los
estados miembro aprobaron una nueva Agenda Global de Desarrollo Sostenible
conformada por 17 objetivos y 168 metas que deberán ser cumplidos para el año
2030.
El presente trabajo focaliza en el SDG
16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas y su relación con el concepto de
gobernanza en las organizaciones públicas. Se analizarán los requisitos y las dificultades para asegurar una
gobernabilidad efectiva que, basada en el estado de derecho, permita alcanzar
un desarrollo sostenible. Desde la perspectiva de la gobernanza moderna, el
Estado y la sociedad cooperan ente sí, pero se
requiere una sociedad fuerte y funcionalmente organizada para lograr la
negociación y la concertación necesarias.
Abstract
In 2010, the Outcome Document of the Millennium Development Goals Summit
called for a process of reflection on the global development agenda beyond
2015. Around that date, in September 2015, the World Summit on Sustainable
Development will be held at the UN headquarters in New York City, where all
member states approved a new Global Agenda for Sustainable Development consisting
of 17 goals and 168 targets that must be met by 2030.
This paper focuses on ODS 16: Peace, Justice and Strong Institutions and
its relationship with the concept of governance in public organizations. The
requirements and difficulties to ensure effective governance that, based on the
rule of law, allows sustainable development to be achieved will be analyzed.
From the perspective of modern governance, the State and society cooperate with
each other, but a strong and functionally organized society is required
to achieve the necessary negotiation and concertation.
Palabras clave: Desarrollo sostenible, instituciones sólidas, gobernanza
moderna.
Keywords: Sustainable
development, strong institutions, modern governance.
Introducción
En el año 2010 el documento final de
la Cumbre de los Objetivos del Milenio instaba a iniciar un proceso de
reflexión sobre la agenda mundial de desarrollo más allá de 2015, y en el año
2012 la Conferencia Río+20 da impulso a la propuesta de un conjunto de
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Existía un amplio consenso en que
debían concretarse finalmente como un acuerdo mundial.
Cerca de la fecha límite propuesta por
la Cumbre del año 2010, entre el 25 y el 27 de setiembre de 2015, se realiza en
la sede de la ONU en la ciudad de Nueva York, la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible. Allí todos los estados miembro de la organización
aprobaron una nueva Agenda Global de Desarrollo Sostenible conformada por 17
objetivos y 168 metas que deberán ser cumplidos para el año 2030.
El presente trabajo focaliza en el ODS
16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas y su relación con el concepto de
gobernanza en las organizaciones públicas. Se analizarán los requisitos y las dificultades para asegurar una
gobernabilidad efectiva que, basada en el estado de derecho, permita alcanzar
un desarrollo sostenible.
En su acepción
tradicional la gobernanza estuvo referida a la forma en que las autoridades
ejercían su poder soberano sobre la sociedad civil, pero este concepto, que
responde a un modelo de control centrado en el Estado, ha ido evolucionado
hacia una nueva forma en la cual diversos actores participan y cooperan en la
formulación y ejecución de las políticas públicas.
En la gobernanza moderna, Estado y sociedad civil
cooperan entre sí. Pero este paso del campo público al ciudadano, requiere una
sociedad fuerte y funcionalmente organizada que involucre distintos actores,
como empresas, sindicatos, organizaciones sociales e instituciones académicas.
La cooperación, la negociación y la concertación
que requiere la resolución de los problemas puede surgir del estancamiento o la
fragilidad de los compromisos asumidos, y no existen recetas sencillas para
evitar esos peligros.
LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO
SOSTENIBLE
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) constituyen un notable avance
respecto a los Objetivos del Milenio a los cuales reemplazan. Por
primera vez existe una agenda consensuada por la comunidad internacional que
aborda integralmente las cuestiones de desarrollo incluyendo aspectos sociales (pobreza, hambre, salud,
educación, género y agua), económicos
(energía, crecimiento, infraestructuras, desigualdad), ambientales (ciudades, consumo, cambio climático, océanos, medio
ambiente) o políticos (paz y
justicia e instituciones sólidas).
Si bien es destacable el carácter
universal de los ODS propuestos, la nueva agenda es compleja en su ejecución ya
que, según algunos expertos, significa abordar múltiples objetivos
excesivamente amplios y sin un orden claro de prioridades, así como la
dificultad de su seguimiento.
Más allá de las limitaciones señaladas
resulta indudable que los ODS constituyen una oportunidad para cambiar de rumbo
del desarrollo humano a nivel mundial, y presentan una agenda trasformadora en
la medida en que los Estados y también otros actores sociales, se comprometan
para remover los problemas del desarrollo y encontrar soluciones a los mismos.
ODS 16: Paz,
Justicia e Instituciones Sólidas
El propósito de este objetivo es la promoción de
sociedades pacíficas e inclusivas, que faciliten el acceso de todos a la
justicia y contar con instituciones eficaces y responsables. Este
objetivo importa ya que, para el logro de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, son necesarias sociedades pacíficas, justas
e inclusivas en las que todas las personas estén seguras, sin temor a ninguna
forma de violencia, independientemente de su origen étnico, religión u
orientación sexual. Para ello son necesarias instituciones públicas eficaces
que puedan asegurar educación, asistencia sanitaria, justicia independiente y
una protección efectiva del medio ambiente.
Sin paz, estabilidad y gobernabilidad efectiva basada
en el estado de derecho, no es posible alcanzar el desarrollo y el ODS 16 establece una serie de
metas a lograr con su aplicación[1]:
- Reducir significativamente todas las formas de
violencia y las correspondientes tasas de mortalidad en todo el mundo.
- Poner fin al maltrato, la explotación, la trata y
todas las formas de violencia y tortura contra los niños.
- Promover el estado de derecho en los planos
nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para
todos.
- De aquí a 2030, reducir significativamente las
corrientes financieras y de armas ilícitas, fortalecer la recuperación y
devolución de los activos robados y luchar. contra todas las formas de
delincuencia organizada.
- Reducir considerablemente la corrupción y el
soborno en todas sus formas.
- Crear a todos los niveles instituciones eficaces y
transparentes que rindan cuentas.
- Garantizar la adopción en todos los niveles de
decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las
necesidades.
- Ampliar y fortalecer la participación de los países
en desarrollo en las instituciones de gobernanza mundial.
- De aquí a 2030, proporcionar acceso a una identidad
jurídica para todos, en particular mediante el registro de nacimientos.
- Garantizar el acceso público a la información y
proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales
y los acuerdos internacionales.
- Fortalecer las instituciones nacionales
pertinentes, incluso mediante la cooperación internacional, para crear a todos
los niveles, particularmente en los países. en desarrollo, la capacidad de
prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia.
- Promover y aplicar leyes y políticas no
discriminatorias en favor del desarrollo sostenible.
Para lograr las metas establecidas, es importante
que los gobiernos, la sociedad civil y las comunidades trabajen juntos para
poner en práctica soluciones duraderas que reduzcan la violencia, hagan
justicia, combatan eficazmente la corrupción y garanticen en todo momento la
participación inclusiva. La libertad para expresar las propias opiniones, en
privado y en público debe estar garantizada.
Las personas deben poder participar en el proceso de
adopción de las decisiones que afectan a sus vidas. Las leyes y las políticas
deben aplicarse sin ningún tipo de discriminación. Las controversias deben
resolverse mediante sistemas de justicia y políticos que funcionen bien. Las
instituciones nacionales y locales deben rendir cuentas y tienen que prestar
servicios básicos a las familias y las comunidades de manera equitativa y sin
necesidad de sobornos.
La gobernanza como requisito de
instituciones sólidas
El término gobernanza no es nuevo, lo que ha
variado es la frecuencia con la que aparece en la actualidad bajo distintas
formas: gobierno corporativo, gobernanza local, gobernanza internacional. Si
focalizamos en las organizaciones del sector público, vemos que el
tema del buen gobierno ha sido central desde el origen del estado moderno.
Pero, a la luz del desarrollo económico y social, los vínculos
entre el Estado y los distintos actores sociales deben ser revisados. No
significa desechar el legado de la Ilustración, pero la visión del control centrado en el Estado, ha evolucionado hacia una
nueva forma de gobernar en la cual diversos actores participan y cooperan en la
formulación y ejecución de las políticas públicas. Veamos entonces la evolución
del modelo tradicional de control, los peligros que lo asechan y las respuestas
que ofrece la gobernanza moderna.
El control
centrado en el Estado
La tradición republicana se remonta a la Roma
precristiana, pero el estado moderno tiene su origen en las revoluciones frente
al despotismo y el poder absoluto (1688: Inglaterra, 1766: Estados Unidos y
1789: Francia). Surgen nuevos valores: libertad, igualdad y fraternidad y una
nueva forma de gobierno: las monarquías constitucionales, con la representación
del pueblo a través del parlamento. Este período, coincide con el pensamiento
de la Ilustración que propone una ruptura con el antiguo régimen, cambiando la
realidad a partir de la razón. Veamos la contribución de los principales
pensadores de la Ilustración.
John Locke, en sus “Tratados sobre el gobierno civil” realiza una
elaborada refutación del derecho divino de reyes e introduce una teoría de la
sociedad política basada en los derechos naturales, considerando un monarca
constitucional subordinado al poder civil del parlamento elegido y nombrado por
el pueblo.
Montesquieu en el “Espíritu de las leyes” recrea el sistema
político inglés de separación de poderes y monarquía constitucional al que
considera la mejor garantía frente al despotismo. Los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial deben ser independientes y actuar como contrapesos. Su
obra es la base del constitucionalismo moderno.
Jean Jacques Rosseau sintetiza las ideas de la Ilustración en el
Contrato Social; allí plantea que el problema es encontrar una forma de
asociación que permita la conciliación entre la naturaleza y la cultura, donde
cada uno hombre uniéndose a los demás no obedezca más que a sí mismo. La
solución reside, según Rousseau, en un contrato social como expresión de la
voluntad general de la que emana la única y legítima autoridad del Estado.
Tal vez el núcleo de la Ilustración fue lo que Kant entendía como
un proceso dinámico, no como una estación a la que se llega de manera
definitiva. La Ilustración combate contra la credulidad y su arma es la
crítica, se basa en la confianza en la naturaleza humana para emanciparse y
hacerse mejor a sí misma. Sus ideas han sido la base del sistema republicano
que constituyó el origen de los estados democráticos modernos y la base sobre
la que cimentó su gobernanza a partir del sistema de controles mutuos entre los
tres poderes y de los organismos y normas específicas que los
complementan.
Los enemigos de la gobernanza clásica
Si analizamos la realidad, en la esfera política podemos observar que se
manifiesta lo que Marina Garcés (2016) describe como la aparición de un nuevo
autoritarismo que permea toda la sociedad y que ha hecho del despotismo y de la
violencia una nueva forma de movilización. Esta tendencia, que asocia al
populismo, campea aun en Europa impulsada por identidades defensivas y
ofensivas de la mano de una ira antioccidental y de una cierta fascinación por
lo premoderno.
La autora también reflexiona sobre un
tecno capitalismo que propicia un mundo donde las personas no necesitarán ser
inteligentes, porque lo serán los objetos y las máquinas. Entonces la inteligencia se vuelve estéril y nos conduce a un nuevo
oxímoron de un “analfabetismo ilustrado”: la condición de quien puede acceder a
informarse de todo, pero no puede nada, y menos aún intervenir en las propias
condiciones de vida. Una situación de plácida sumisión, donde el despotismo
pasa por anular la educación y la cultura como agentes de cambio.
“Hubo un mundo en el que la aspiración a la felicidad, como la
posibilidad de salvación y autorrealización, hablaba el lenguaje de la
república y sus valores… Lo que era una nación en la era de la modernidad
sólida en cuanto a comunidad de la memoria, el sentimiento colectivo y la
decisión moral, ahora es una comunidad de consumidores que están obligados a
comportarse, y así se espera que lo hagan para formar parte del club”. (Bauman
y Donski, 2015: 74)
Ante la pérdida la fe en los parlamentos y en los organismos
gubernamentales como herramientas de la gobernanza tal como la conocíamos,
Bauman y Donskinos plantean que, si se desactivan las instituciones del
Estado-Nación, dónde se depositará la confianza para asegurar la gobernabilidad
y qué fuerza ocupará la posición vacante y el rol de agente del cambio social.
Sobre esta cuestión, Garcés (2016) afirma que, si liquidamos en bloque
la Ilustración a causa de las taras que la acompañaron o del momento histórico
de su origen, nos quedaríamos sin instrumentos para combatir los tutelajes
dogmáticos o tecnológicos. No plantea una restauración dieciochesca ni un
retorno ingenuo a Kant, sino que las relaciones individuales y colectivas, así
como los programas de desarrollo económico y social sean rediseñados a la luz
de lo que la experiencia enseña y sin desechar la herramienta más valiosas
legada por la Ilustración: atreverse a pensar, a tener una actitud crítica.
“Lo que Garcés propone es una revitalización
del espíritu de la Ilustración, que no es un estado sino una tarea, para
combatir las credulidades y servilismos de nuevo cuño. Retomar las preguntas
fundamentales sobre el sentido y la dignidad de la vida, volver a situar el
ágora en el centro de la vida colectiva y cultivar un pensamiento a la contra
de los dogmas apocalípticos anti humanistas”. (Álvarez- Villar, 2018:1)
La realidad nos indica que en las últimas décadas se ha
generalizado en occidente una crisis de los partidos políticos y un proceso de
fragmentación y disolución de identidades dando lugar a la aparición de
movimientos y líderes que cuestionan los valores e instituciones básicos de sus
sociedades y, en muchos casos, con fuertes connotaciones autoritarias,
intolerantes y xenófobas. Veamos entonces en qué medida el concepto de
gobernanza moderna permite conjurar estos peligros.
La respuesta
de la gobernanza moderna
Como vimos el término gobernanza no es nuevo, pero a partir de la
década de los noventa ha pasado de una relativa oscuridad a la notoriedad. En
una acepción tradicional la gobernanza estuvo referida a la forma en que las
autoridades ejercían su poder soberano sobre la sociedad civil, pero este
concepto, que responde a un modelo jerárquico o de control centrado en el
Estado, ha ido evolucionado hacia una nueva forma de gobernar. La diversidad en
lo económico, en lo político y en lo cultural producen de manera natural
diferencias que constituyen el sino de la sociedad actual y demandan una nueva
forma de gobernanza.
Según Renate Mayntz (2001:1) “En la gobernanza moderna, las
instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados,
participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas
públicas”. Esta modalidad se ha desarrollado en los países de Europa
Occidental como una evolución de Estados fuertes e intervencionistas, y se ha
convertido también en una exigencia para los gobiernos democráticos de
Latinoamérica. Pero este paso requiere de una sociedad civil fuerte y
funcionalmente organizada que involucre distintos actores como, por ejemplo,
sindicatos, organizaciones empresarias, instituciones académicas o grupos ecologistas.
Esta nueva forma de gobernanza, que podríamos llamar policéntrica,
involucra al Estado, a la sociedad civil y al sector privado. La arena
democrática supone acuerdos y también conflictos, pero cuando la situación se
transforma en pugna permanente, la misión de la política pierde sentido. Allí
es donde se debe entender y aceptar la diversidad para avanzar en la trama de
interrelaciones cooperativas típicas de la gobernanza moderna.
La formulación de políticas en estructuras neocorporativas,
basadas en redes sectoriales y en el sistema de autorregulación delegada no
siempre resulta armoniosa. Por ende, el problema básico de la gobernanza
moderna es sortear obstáculos y asegurar la solución efectiva de los problemas.
La cooperación, la negociación y la concertación se ven constantemente
amenazadas por el estancamiento o por la obtención de compromisos débiles que
no pueden zanjar las dificultades. No existen recetas sencillas para evitar
estos peligros.
“De tal
modo, la “gobernanza moderna” se refiere a la capacidad de gobernar de manera
cooperativa con diferentes actores económicos y sociales. Sirve para solucionar
problemas y aprovechar oportunidades en contextos complejos que se presentan en
la configuración de la sociedad sustentable. Los atributos son múltiples:
participativa, plural e inclusiva, responsable, ética, transparente, eficaz,
eficiente, receptiva, flexible, adaptable y respetuosa del estado de derecho.
Las modalidades de instrumentación deberían contemplar requisitos de actuación
continua y conjunta de actores sociales, coexistencia de formas de
autogobierno, cogobierno y gobierno jerárquico, proceso interactivo de redes de
carácter multinivel, acompañados de diseños institucionales
interjurisdiccionales e intersectoriales, que favorezcan el desarrollo de
acciones gubernamentales comprehensivas y transversales”. (Gorrochategui,
2018:15)
La gobernanza moderna tiene que ver con la solución de problemas,
en especial aquellos que ni los actores públicos ni los privados puedan
resolver por sí solos; la efectividad de la política interna y la gobernanza
global están estrechamente conectados. Los problemas que se plantean en el
escenario interno, a veces trascienden los límites nacionales y requieren de
acuerdos internacionales para ser resueltos tal como lo establecen las metas
del ODS 16.
Conclusiones
Dentro de la Agenda Global para el Desarrollo Sostenible aprobada
por todos los estados miembros de Naciones Unidas en el año 2015, el objetivo
16 “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas” promueve sociedades pacíficas e
inclusivas y para ello establece doce metas que deberán ser cumplidas al año
2030. Para lograr la paz, la justicia y la inclusión, son necesarias
instituciones sólidas capaces de poner en práctica soluciones duraderas que
reduzcan la violencia, hagan justicia, combatan eficazmente la corrupción y
garanticen en todo momento la participación ciudadana.
Las ideas de la Ilustración han sido
la base del sistema republicano origen de los estados democráticos modernos,
asegurando la gobernanza a partir del sistema de controles mutuos entre los
tres poderes. En la
última década se ha generalizado una crisis de los partidos políticos y un
proceso de fragmentación que ha dado lugar a la aparición de movimientos que
cuestionan los valores básicos de la modernidad. Esta nueva realidad requiere
una evolución de la forma de gobernanza en la cual
diversos actores participan y cooperan en la formulación y ejecución de las
políticas públicas.
Justamente ese es el aporte de la gobernanza
moderna a la conformación de instituciones sólidas que involucran al
Estado, la sociedad civil y el sector privado. La arena democrática supone una
trama de interrelaciones que configuran ambientes complejos donde las formas no
jerárquicas pueden ofrecer soluciones más efectivas para la solución de
problemas. La efectividad de la política interna y la gobernanza global están
estrechamente conectados. Los problemas que se plantean en el escenario interno
a veces trascienden los límites nacionales y requieren de acuerdos
internacionales para ser resueltos, tal como lo establecen las metas del ODS
16.
Referencias
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(Marina Garcés) Recuperado
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