LA
GESTIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN PRIVADA BAJO LA MIRADA DE HENRY
MINTZBERG
PUBLIC AND PRIVATE MANAGEMENT UNDER THE EYE OF
HENRY MINTZBERG
Autor: Lic. Luis María Inzaurraga
Mail de contacto: linzaurraga@unsam.edu.ar
Filiación Institucional: Universidad
Nacional de San Martín
Categoría del artículo: Reseña
Clasificación JEL: L33
Currículum Vitae -
Luis María Inzaurraga
Formación
Académica: Licenciado en Administración y Gestión Empresarial, Universidad
Nacional de San Martín (UNSAM). Experiencia Académica: Docente en la asignatura
Administración I en la Escuela de Economía y Negocios (EEyN
- UNSAM). Docente en la asignatura Organización Empresarial Ferroviaria en la
Escuela de Hábitat y Sostenibilidad (EHyS - UNSAM).
Docente en la asignatura Técnicas de Comercialización en la Escuela de Economía
y Negocios (EEyN - UNSAM). Formación en curso:
Maestrando en la Maestría de Docencia Universitaria, Universidad de Buenos
Aires (UBA) — en etapa de elaboración de tesis. Experiencia profesional:
Trabaja en el área privada en finanzas. Afiliaciones: Miembro de ADENAG
(Asociación de Docentes Nacionales de Administración General).
Reseña
La presente reseña trata sobre el artículo publicado en la revista
Gestión de agosto de 1996 titulado “El capitalismo necesita de equilibrio. No
es posible manejar al gobierno como a una empresa”, cuyo autor es el académico
canadiense Henry Mintzberg.[1]
Henry Mintzberg es un teórico de la administración y la gestión, nacido
en 1939, reconocido por sus aportes al estudio de las organizaciones, la
estrategia empresarial y el rol de los directivos. Es profesor en la
Universidad McGill (Montreal, Canadá) y autor de numerosos libros influyentes
en el campo de la administración.
El artículo pone en discusión si es válido o no transpolar el management
empresarial hacia la esfera de lo público.
Tras la caída del Muro de Berlín en 1989 y la disolución de la URSS en
1991, se difundió la idea de que el capitalismo había “triunfado” sobre el comunismo.
Libros como “El fin de la historia y el último hombre” de Francis Fukuyama (1992)
o “El futuro del capitalismo” de Lester C. Thurow (1996) dan cuenta de ello. En
el mundo anglosajón y luego en América Latina se instaló el paradigma de que el
Estado debía funcionar como una empresa: eficiencia, productividad, evaluación
por resultados, ciudadanos concebidos como clientes. En nuestra región, países
de América Latina con referentes de la época como Fernando Collor
De Mello (presidente de Brasil durante los años 1991-1992) y Carlos Saúl Menem (presidente
de Argentina durante los años 1989-1999) llevaron adelante políticas enfocadas
en la reestructuración del Estado aplicando programas de ajuste, privatización
de empresas públicas y apertura económica; todo esto en sintonía con el paquete
de reformas propuesto por agencias extranjeras, como el Tesoro de Estados
Unidos y el Fondo Monetario Internacional (Consenso de Washington).
A nivel de gestión, durante los años 90, la idea era la siguiente: se
consideraba que los agentes privados tendían a ser más productivos que los
públicos y que el Estado debía achicarse para ser más eficiente, permitiendo a
que el sector privado sea el encargado de la gestión mediante la privatización
de empresas. Este clima de época generó un cambio cultural en la
administración pública, con fuerte influencia empresarial en la gestión del
Estado. Estas ideas fueron centrales durante gran parte de la década, momento
en que se publica el presente artículo reseñado en la revista Gestión.
Desde los años 80, Henry Mintzberg venía criticando la ponderación
desmedida de la gestión privada por sobre lo público, que dominaba a las
escuelas de negocios de la época. El artículo se inscribe en la corriente de
crítica al gerencialismo: la idea de que todo puede administrarse con las
mismas herramientas y lógicas empresariales. El autor advierte que no todo
puede organizarse como una empresa, menos lo público, y que el capitalismo es
funcional en la medida que mantenga el equilibrio entre sector público, privado
y organizaciones sociales, en lugar de imponer la lógica del mercado a toda la
sociedad.
Mintzberg descree del concepto de que, una vez caído el muro de Berlín y
la consecuente democratización de los países del Este, el sistema triunfante es
el capitalismo. En realidad, lo que triunfó es el equilibrio entre los actores
relevantes de las sociedades: Estado, empresas y ciudadanos. Para el autor, no
hay que aceptar como cierto el concepto de libre empresa, ya que esto puede ser
perjudicial para los ciudadanos, “cuando las empresas son realmente libres, las
personas no lo son”. Si se deja al libre albedrío a las empresas, se vuelve a un
estado de desequilibrio a favor de las mismas, algo parecido a lo que sucedía
con los regímenes comunistas de la Europa Oriental, donde el desequilibrio
estaba a favor de Estado.
Algo similar afirma Herbert Simon en su teoría
del equilibrio: las organizaciones encuentran el equilibrio cuando los aportes
de los empleados, accionistas, clientes y proveedores son debidamente
recompensados. En ambos casos, en la mirada de Mintzberg y en la de Simon, una situación de desequilibrio a favor de un sector
puede darse y por algún tiempo sostenerse, pero a largo plazo el esquema se
desarticulará por las fuerzas propias de los otros integrantes del sistema (por
ejemplo, lo sucedido en los países de Europa del Este tras la caída del muro de
Berlín).
Mintzberg propone no caer en la trampa de las dicotomías; capitalismo versus
comunismo, privatización versus nacionalización, o mercados de empresas versus controles
de los gobiernos. Propone tener una mirada amplia y reconocer y entender que en
las sociedades existen distintos tipos de organizaciones:
·
Las empresas: en las
que el capital está en manos privadas,
·
El estado: donde
reside “lo público” y la atención de la ciudadanía
·
Las cooperativas: en las
cuales los titulares pueden ser proveedores, clientes o empleados y tener un
peso importante en la economía de un país y
·
Las organizaciones no
gubernamentales (ONG´s): Mintzberg las entiende como
organizaciones sin dueño, o sea, controladas por un directorio muy diverso y de
elección propia. Las universidades, los hospitales y las organizaciones de
voluntarios y activistas entran en esta categoría.
Entonces, en las sociedades tienen que convivir los cuatro tipos de
organizaciones: el Estado, las cooperativas y mutuales, las organizaciones no
gubernamentales y las empresas. El desafío es buscar un equilibrio entre estas
estructuras. Se pueden distribuir estas estructuras en línea recta desde el
Estado pasando por organizaciones cooperativas, a las organizaciones sin fines
de lucro y terminando en las empresas; siguiendo el criterio de alineación en
quién detenta el capital. Pero Mintzberg detalla que los extremos se acercan
tomando una forma de herradura, en donde el camino de pasar del estado a lo
privado es más corto. Pone el ejemplo del pase del Estado a lo privado en la
época de desintegración de la URSS a la Rusia actual. Pero en realidad, para
aplicar el management
adecuadamente, hay que comenzar primero por entender que los cuatro tipos de
organizaciones de organización son relevantes, las ONG´s
y las cooperativas incluidas.
Por otro lado, el texto propone cinco vías para aplicar el management al
gobierno, sin necesariamente copiar al management empresarial, ya que los fines son
distintos.
1- El modelo del
gobierno como máquina: un gobierno dominado por normas y reglamentaciones,
calco del modelo burocrático de Max Weber, en donde la búsqueda es el control
social por medio de una autoridad legal con características de
despersonalización de sus integrantes.
2- El gobierno
como red: opuesto al anterior, entendiendo al mismo como un sistema
entrelazado, donde prima la temporalidad y la informalidad
3- El modelo de
control de desempeño: es el modelo que más de asemeja a una empresa, pero no a cualquiera.
En términos del autor responde a la configuración estructura matricial en la
que el principal mecanismo coordinador es la estandarización de productos y la
parte clave de la organización es la línea media que conecta a las subunidades
cuasi autónomas con el ápice estratégico.
4- El modelo de
gobierno virtual: poco tiene que ver con la mirada que uno puede tener en este
tiempo (el artículo fue redactado en el año 1995). En este caso lo podríamos
traducir como el gobierno que se desprende de todo aquello que la parte privada
puede realizar.
5- El modelo de
control normativo: en este caso prevalecen los valores y las creencias. Algo de
este modelo me trae a la reflexión sobre la configuración misional que describe
el autor en su libro Diseño de organizaciones eficientes, en la que el mecanismo
coordinador principal es la socialización y la parte clave de esta configuración
es la ideología.
Por otro lado, Mintzberg marca la diferencia entre lo que es un cliente,
un usuario, un ciudadano y súbdito. Cliente, usuario,
ciudadano y súbdito: estos son los cuatro sombreros que todos llevamos puestos
en una sociedad. Para el Estado no debemos ser clientes, ya que el
mismo no se debe manejar con la lógica de la oferta y demanda. El ciudadano
tiene derechos que exceden la compra/venta de un bien y/o servicio. Por otro
lado, cuando el gobierno ofrece educación o algún otro servicio, cabe el
término usuario para el que lo recibe. Según el autor, el término ciudadano es
el más amplio y trascendente de los cuatro, usuario es cuando el ciudadano recibe
un servicio del gobierno, cliente cuando el mismo está en un rol de actor
económico frente a una empresa y por último, súbdito
que es cuando el ciudadano cumple con sus obligaciones. Este término a decir
verdad y desde mi humilde lugar comparado con el del gran Mintzberg, me genera
cierto ruido interno, pero lo importante no es tanto la palabra súbdito sino lo
que al autor quiere significar con este término, un actor que está sujeto a la
ley.
En definitiva, Mintzberg nos interpela y nos propone a la vez a que
tengamos una mirada amplia, y compasiva, sobre el Estado y su gobernanza. Nos
advierte a no caer en la trampa de replicar el management empresarial a los estados ya que ambos tienen
lógicas distintas. Quizás, y a título personal, Mintzberg realiza un camino
inverso al del sociólogo Max Weber. Weber propone la forma de gobierno de los
estados a las empresas, Mintzberg pone en tela de juicio la gestión empresarial
aplicada a la gestión pública.
Ya promediando el cuarto de siglo, y con las ideas de ponderación del
capitalismo a ultranza sin mirada crítica, quizás es pertinente reflexionar lo
que una vez nos trajo Mintzberg con este artículo. Si bien el mismo lleva más
de treinta años desde su publicación, como se dice en la reciente serie El Eternauta: Lo viejo funciona Juan, lo
viejo funciona.