REVISTA DE ADENAG
ISSN 1853-7367
Ejemplar N° 9 – 2019
ESTRUCTURA ACADÉMICA DE LAS UNIVERSIDADES
PÚBLICAS ARGENTINAS
ACADEMIC STRUCTURE OF ARGENTINE PUBLIC
UNIVERSITIES
Natacha Beltrán natachabeltran@hotmail.com
Facultad
de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Córdoba. Becaria
SECyT - UNC
Resumen
Mediante un estudio cualitativo, y
tomando como fuente de datos los informes de evaluación institucional
publicados por la CONEAU, se llevó a cabo un relevamiento de las estructuras
académicas de todas las
universidades públicas argentinas. Se buscaron elementos en común, pero
también se atendieron las particularidades y matices que cada universidad le
impone al tipo estructural.
El estudio
descriptivo incluye las participaciones de cada modelo estructural dentro del
conjunto de universidades, así como también dentro de los subgrupos por antigüedad
y tamaño. Esta subdivisión se hizo con la intención de reflejar la influencia
que tiene la época en que la IES fue creada, en su estructura organizacional,
así como también el impacto del tamaño.
Por otro lado, este estudio también
comprende una revisión de los argumentos que se asocian a cada elección
estructural. Se atendió especialmente los casos que dan cuenta de un cambio en
el modo de organizar las tareas académicas, indagando en los relatos de esos
cambios, las tensiones asociadas a ellos y un balance ex post, que en general,
las universidades incluyen en el informe de autoevaluación.
Through a
qualitative study and taking as a source of data the institutional evaluation
reports published by CONEAU, a survey of the academic structures of all
Argentine public universities was carried out. Common elements were sought, but
the particularities and nuances that each university imposes on the structural
type were also addressed.
The
descriptive study includes the shares of each structural model within the group
of universities, as well as within the subgroups by seniority and size. This
sub-division was made with the intention of reflecting the influence of the
time in which the IES was created, on its organizational structure, as well as
the impact of size.
On the other
hand, this study also includes a review of the arguments associated with each
structural choice. Special attention was paid to the cases that show a change
in the way of organizing academic tasks, investigating the accounts of these
changes, the tensions associated with them and an ex-post balance, which in
general, the universities include in the report of self-appraisal.
Palabras
clave: Universidades públicas. Estructura académica.
Facultades. Departamentos. Institutos.
Keywords: Public universities. Academic
structure. Faculties. Departments. Institutes.
Introducción
La organización del trabajo, en
conjunto con las creencias y la autoridad, constituyen los elementos centrales
para comprender el comportamiento de los Sistemas de Educación Superior (SES),
específicamente, su predisposición al cambio y capacidad de adaptación
Se entiende por estructura
organizacional, los criterios de separación y agrupamiento que prevalecen al
interior de cada una de las organizaciones.
Las instituciones universitarias operan en tres planos que se influyen
mutuamente y condicionan el accionar de la organización: la dimensión
académica, la administrativa y la de gobierno.
Estas representan estructuras superpuestas que responden a lógicas
diversas.
La estructura académica es la que
organiza el trabajo que usa como insumo y tiene como producto, el conocimiento;
y se ocupa de su generación, divulgación y aplicación. En el campo de la ES, el
agrupamiento disciplinar se cruza con el que imponen los establecimientos,
generando así una estructura matricial, no exenta de tensiones
Mediante un estudio cualitativo, y
tomando como fuente de datos los informes de evaluación institucional
publicados por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitarias
(CONEAU), se llevó a cabo un relevamiento de las estructuras académicas,
buscando elementos en común, pero también atendiendo a las particularidades,
los matices que cada universidad le impone al tipo estructural.
La delimitación del alcance de este
trabajo responde a criterios de uniformidad, debido a que el sector público de
la ES argentina comparte creencias y criterios de autoridad en gran medida
provenientes de la tradición reformista.
Recuérdese que el modelo de Clark (1991) con el que se inicia esta
sección, proponía tres elementos que explican la capacidad de los SES para
cambiar: la organización del trabajo, las creencias y la autoridad. De este
modo, la selección de la población a estudiar permite analizar de modo aislado
el efecto del primer elemento de los propuestos por Clark (1991), la
organización del trabajo, que sí presenta notables diferencias entre
universidades.
Con este trabajo se pretende advertir
tendencias a nivel sistema de ES, y brindar señales sobre las fuerzas que
operan en el sector. También podría
constituir un valioso insumo para vincular la dimensión estructural con otras
variables de interés que se pretenda investigar, por ejemplo, innovación, rendimiento
académico, deserción y diversidad, solo para mencionar algunas.
En la siguiente sección se presentará
el encuadre teórico que sostiene este estudio. La metodología empleada se
describirá en la cuarta parte, mientras que en la quinta se expondrán los
resultados. Finalmente, en el título sexto se discutirán las conclusiones.
Marco teórico
Un texto clásico en materia de ES, Clark (1991) propone tres elementos que
permiten comprender el perfil y características propios de los SES: la
organización del trabajo, las creencias y la autoridad. El primero de ellos, la
organización del trabajo se refiere al modo en que se divide el trabajo
académico, y es el objeto de análisis de esta investigación. El segundo
elemento está conformado por las normas y valores compartidos por los actores
que participan de la vida universitaria. Mientras que el último, la autoridad y
la distribución del poder en ES, presenta interconexiones y múltiples
relaciones de poder, grupos de interés alrededor de las disciplinas y de los
establecimientos.
La selección de
la población a estudiar (universidades públicas) en este trabajo permite
mantener relativamente aislados y estables los dos últimos elementos¸ debido a
una extensamente difundida ideología reformista y órganos colegiados de
gobierno. Sin embargo, los criterios
para organizar el trabajo, es decir, la estructura organizacional, presenta
gran heterogeneidad entre universidades.
Al respecto, resulta pertinente la propuesta de Obeide (1998), quien afirma
que en las universidades coexisten tres dimensiones: la académica, la
administrativa y la de gobierno.
En el plano
académico se realizan las funciones esenciales de la institución: docencia,
investigación y extensión. Esta dimensión está integrada por los docentes,
investigadores y, en algunos casos, estudiantes. De esta manera, en el plano
académico se encuentra:
...personal
altamente capacitado que requiere gran autonomía en la planificación,
organización y ejecución de su trabajo, que solo admite como legítimos el
control de sus pares, y cuya lealtad suele ser mayor para la comunidad
científica de su disciplina o las reglas de su profesión que para la
institución misma.
Esa
autonomía de los profesores que integran el núcleo operativo en el plano
académico es posible debido a la alta capacitación y formación que poseen estos
individuos; asimismo, es necesaria por la complejidad del trabajo que realizan,
lo que torna imposible su racionalización.
En el plano
administrativo se desarrollan las tareas de planificación, presupuestación,
manejo de recursos (materiales, financieros y humanos) y control, que funcionan
como soporte y complemento de la actividad académica. Sus características
estructurales difieren del plano académico: “En este caso, [la institución]
tiende al modelo burocrático clásico, con jerarquías piramidales y procesos en
gran parte rutinizados, susceptibles de altos niveles de formalización”
Finalmente, en el
plano de gobierno de la organización se definen la misión y el diseño
institucional, la orientación estratégica, los objetivos y las ofertas
académicas. Aquí es donde se hacen explícitas las diferentes perspectivas debido
a que la universidad es una organización compleja
El sistema de
gobierno de las universidades públicas argentinas, está constituido por
autoridades democráticamente elegidas, tanto de carácter unipersonal como los
órganos colegiados de carácter pluralista, en los que se encuentran
representados los diferentes claustros: docentes, estudiantes, egresados, no
docentes.
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Disciplina |
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Facultad |
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Académica |
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Unidades
Académicas |
Departamento |
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Establecimiento |
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Instituto |
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Organización
del trabajo |
Dimensiones |
Administrativa |
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Elementos ES |
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Gobierno |
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Creencias |
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Autoridad y
poder |
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Cuadro N° 1: Relación entre
los enfoques conceptuales adoptados. Fuente: elaboración propia
En este estudio,
la mirada se pone en la primera de las dimensiones, la académica, es decir la
organización del trabajo que manipula conocimiento. La organización académica de las
universidades está fuertemente influenciada por la presencia del conocimiento. Por
lo tanto, para comprender su lógica, es necesario considerar las
características que tiene el conocimiento moderno. Según Burton Clark (1991): es
cada vez más especializado, lo que da lugar a la aparición de una de las
figuras típicas de las universidades actuales, el especialista; se produce una
progresiva autonomía entre las especialidades y respecto del conocimiento
impartido en los niveles educativos anteriores; su descubrimiento es una
actividad abierta, difícil de sistematizar mediante estructuras racionales; y es
portador de herencias ancestrales que diferencian a unas disciplinas de otras.
Estas
características permiten comprender que las actividades básicas de las
universidades se dividen y vinculan por especialidad. Los académicos, entonces,
se integran alrededor de los conocimientos especializados en unidades que se
hallan débilmente acopladas entre sí
En términos de
capacidad de cambio, representa una ventaja.
Al decir de Clark: “El mecanismo fundamental de adaptación de las
universidades y los sistemas académicos globales es su capacidad para agregar y
desprender campos de conocimiento y sus unidades auxiliares sin perturbar al
resto” (Clark, 1991 p. 267)
Otras
consecuencias que se derivan de ese acoplamiento flojo (Weick (1976) son:
El acoplamiento
flojo implica preservar la identidad y separación de ciertos elementos, y de
esa forma permite la permanencia de esas partes de la organización. Esto, en las IES es central debido a la
enorme trascendencia que tienen, no solo en materia de certificación de conocimientos,
sino también como una institución social que preserva el “saber”. Así, es posible imaginar un programa de
investigación que obtiene financiamiento para un período bianual, logra cierta
estabilidad, a pesar de las altas, bajas o cambios de categoría de los
investigadores que conforman el equipo.
Asimismo, ciertas normas que regulan cuestiones centrales del cursado de
las carreras, por ejemplo, son independientes de los cambios en la dirección de
la institución. De todas maneras, si
bien el acoplamiento flojo puede impulsar la permanencia, no es selectivo en lo
que perpetúa: tanto tradiciones arcaicas como improvisaciones innovadoras
pueden perpetuarse.
Una segunda
virtud del acoplamiento flojo es que proporciona un mecanismo de detección
sensible, en el sentido en que la percepción es más precisa cuando el medio que
percibe un estímulo contiene muchos elementos independientes. En las universidades, especialmente en las
grandes, el conocimiento del entorno y la detección de novedades en el ambiente
aumentan respecto a sistemas más rígidos. También es esperable que los sistemas
débilmente acoplados mantengan mayor diversidad, y por lo tanto se adapten a
una gama mucho más amplia de cambios en el ambiente, sin abandonar prácticas
valiosas que fueron desarrolladas en el anterior contexto.
Finalmente, el
acoplamiento débil deja más espacio disponible para la libre determinación de
los actores, mejora su autonomía. Esta
mayor discrecionalidad de las unidades o individuos y la preservación de la
diversidad constituyen valores muy arraigados en la universidad pública
reformista, y se explicitan en principios tales como la libertad de cátedra o
la autonomía universitaria. Parece que
se ha encontrado en el acoplamiento flojo un mecanismo estructural que permite
sostenerlos.
Sin embargo, el
acoplamiento flojo o débil encuentra su contracara en la Anarquía Organizada
Retomando el
enfoque estructural, los criterios con los cuales de divide y agrupa el trabajo
académico son básicamente dos: por establecimiento y por disciplina. El
establecimiento reúne a especialistas de diferentes disciplinas (contadores,
abogados, pedagogos, matemáticos, historiadores), y es comprensivo en el
sentido de que aglutina a especialistas y no especialistas (profesores,
estudiantes, administradores). Tiene una localización física, aunque a veces se
encuentra dividido en varios edificios. Esta manera de organizarse permite
reunir a las distintas especialidades que se requieren para lograr un producto
final, ya sea el graduado profesional o el conocimiento interdisciplinario.
Esta es la modalidad organizacional más visible.
La disciplina, en
cambio, se caracteriza por organizarse a partir de un campo de conocimiento y
no se limita a un sistema nacional, sino que se extiende a nivel internacional.
El trabajo de los académicos se organiza en torno al campo disciplinar (químicos
con químicos, biólogos con biólogos, etc.), lo que favorece el desarrollo de la
especialidad por el contacto e intercambio entre profesionales pertenecientes a
la misma disciplina. Al consolidarse todo el conocimiento y las habilidades
referidas a áreas específicas, se promueve la profundidad del conocimiento,
algo muy valioso para el avance de la ciencia. También se propician la
capacitación de los académicos y el control mutuo, así como la posibilidad de
compartir información y desarrollos científicos.
Como sostiene
Clark (1991), la organización disciplinar es primordial en la ES. Una muestra
de ello consiste en que, al ofrecerle a un especialista cambiar de
establecimiento o de disciplina, seguramente optará por cambiar de
establecimiento. Con este argumento, el autor propone que la disciplina es la
fuerza dominante en la vida laboral de los académicos.
También es
necesario reconocer que esta doble agrupación y, por lo tanto, doble autoridad,
genera tensiones. Las disciplinas presionan a las instituciones en defensa de
la erudición y, en ocasiones, de la investigación, mientras que los
establecimientos presionan a las disciplinas para que se ocupen de los
estudiantes y, a veces, para que entablen contactos con otros campos.
Disciplinas e
instituciones convergen en las unidades académicas: la facultad, el
departamento y el instituto
En este sentido,
los dos modelos clásicos y polares son las facultades y los departamentos. El modelo
tradicional adoptado por las universidades en Latinoamérica y Europa es el de
facultades. En él, las actividades se agrupan en torno a los resultados: los
egresados de cada carrera. En este caso, la docencia está en manos de cátedras
que tienen a su cargo el dictado de las diferentes asignaturas que el
estudiante debe aprobar para obtener el título. Todas las materias funcionan
dentro del ámbito de la facultad, que diseña, actualiza y reformula la
propuesta curricular. Las aulas, bibliotecas y laboratorios están bajo la
órbita de cada facultad.
El alumno ingresa
a la universidad por la facultad y muy posiblemente nunca se relacione con los
alumnos de otras carreras ajenas a su unidad académica. Los profesores
pertenecen a la planta de personal de la facultad y su contacto puede ser nulo
con los alumnos de otras unidades académicas. Las actividades de investigación
y extensión se desarrollan dentro de los límites de la facultad, dificultando o
evitando las vinculaciones entre docentes-investigadores de una misma o
distinta disciplina, que pertenezcan a diferentes ámbitos dentro de la
universidad
Por otra parte,
el departamento es una estructura relativamente nueva que surgió durante el
siglo XVIII en Estados Unidos. En éste, las responsabilidades y el poder se
distribuyen entre varios profesores del máximo rango académico
Desde una
perspectiva estructural clásica, es posible vincular el modelo de organización
por facultades, con la estructura divisional, en tanto las actividades
académicas se dividen y agrupan, en torno a los resultados: los egresados o
profesionales. Mientras que la estructura departamental se encuadra en el
denominado agrupamiento funcional, que reúne especialidades. Oloriz (2005) lo expresa del siguiente modo: “Estas
bases de agrupamiento organizacional se ven claramente reflejadas en las
Universidades en la estructuración por departamentos, funcional, o la
estructuración por facultades, según mercado” (p 22).
En Latinoamérica,
si bien se adoptó el modelo de facultades y cátedras, a partir de la década de
los cincuenta se comenzó a impulsar la organización de tipo departamental, que
fue adoptada por algunas universidades innovadoras. Sin embargo, también dio
origen a críticas que pusieron de manifiesto las dificultades que presentaba su
incorporación por parte de las universidades de la región.
En
un trabajo realizado sobre universidades mexicanas, se advierte sobre las
dificultades para implementar una estructura departamental. “Pese a las
potencialidades que parece tener el modelo departamental, la
puesta en operación de esta estrategia de organización se ha enfrentado a un
sinnúmero de obstáculos…”
“Lo que es
sabido, a juzgar por sus diferentes organigramas, es que un elemento
constitutivo básico del modelo departamental, como lo era el uso eficiente de
los recursos —por lo menos en el ámbito administrativo—, no sólo no se pudo
implementar, sino al contrario, los puestos administrativos se vieron
incrementados, v. gr. en la Universidad de Guadalajara”.
Follari
y Soms, (1981) propusieron una serie de cuestionamientos al
modelo departamental en base a la experiencia de las universidades
latinoamericanas que lo adoptaron porque, según su análisis, se le asignaron
propiedades que realmente no tiene. En base a su mirada crítica, estos autores
afirman que el modelo departamental posee las siguientes características:
- Aunque permite
mayor flexibilidad en el uso del personal académico, la rotación de los
docentes por diferentes cursos puede llevar a la improvisación.
- Favorece la
profundización en el área disciplinaria respectiva, pero atenta contra la
unidad del conocimiento.
- Implica una
descentralización del poder en la institución, pero su capacidad de
funcionamiento es más restringida que la de una facultad.
- Puede llevar a
un aislamiento de los académicos en el interior de su disciplina.
- Debilita la
unidad de las carreras.
- Evita
duplicaciones administrativas, pero favorece una concentración de tareas poco
recomendable a nivel del rectorado.
- Alienta la
investigación disciplinar, pero obstaculiza la investigación curricular.
- Puede dar lugar
a un doble mando: jefes de departamento por un lado y jefes de carrera por el
otro.
- Los estudiantes
no siempre logran resolver sus problemas, porque ellos pertenecen a las
carreras.
- Se privilegian
las carreras que pertenecen a los departamentos. Las que están más distribuidas
en diferentes departamentos reciben menor atención, lo cual es contradictorio
con los principios del modelo.
Esta crítica al
modelo departamental puro pretende
poner de manifiesto que su adopción como forma de reemplazo de la estructura de
facultades puede conducir a nuevos problemas si no se toman ciertos recaudos.
Durand
(1997), por su parte, advierte que la estructura departamental
presenta dificultades de coordinación entre los académicos por efecto de la
especialización, falta de responsabilidad de algunos académicos (favorecida, a
su vez, por su gran autonomía) e inflexibilidad para la innovación, ya que no
permite el trabajo en equipos interdisciplinarios. Por otro lado, en un
reciente estudio elaborado para el análisis de la reestructuración de una
universidad pública colombiana, se puntualiza en las numerosas dificultades
asociadas al modelo de facultades
“…la carencia de
proyectos educativos de facultad, la falta de interacción de los programas en
lo concerniente a la integración de las funciones misionales y la ausencia de
trabajo inter y transdisciplinario entre docentes y estudiantes. En el
trasfondo de esta situación organizacional subyace la concepción desde el
medioevo de la organización universitaria por facultades, en razón a las
afinidades epistemológicas de las disciplinas del conocimiento, en las que se
enmarcan las profesiones según los objetos de estudio, de éstas o de aquéllas.”
Una
tercera alternativa estructural es la de la organización por institutos. La tradición asocia esta denominación a
unidades centradas en la investigación.
Por lo tanto, adoptarla como esquema organizacional para la universidad
implica dividir y agrupar el trabajo académico en torno a “problemas” que se
pretende atender, es poner en el centro de las preocupaciones la resolución de
problemas. En este sentido, la
estructura por institutos responde al criterio divisional, en tanto se organiza
alrededor de los resultados. Así lo entiende la Universidad Nacional de General
Sarmiento, cuando afirma: “En la UNGS el Instituto fue concebido como un ámbito
en el que se articulan la formación, la investigación y los servicios
profesionales a la comunidad en función de los temas que asumen.”
Sin
embargo, es necesario advertir que la adopción de este tipo de estructura
académica en las universidades argentinas, se llevó a cabo con notables diferencias. En algunos casos, el criterio coincide con la
logica del párrafo anterior, pero en otros, los institutos son de perfil pedagógico,
tienen a su cargo las carreras, lo que los asimila a las facultades. La UNVM es
uno de esos casos.
En un estudio de
hace dos décadas Toribio (1999) identificaba una
tendencia en el SES argentino, de migrar hacia modelos departamentales o por
institutos, específicamente las universidades nacionales de mayor tradición
(UBA y UNC) habían adoptado decisiones institucionales tendientes a revisar su
estructura de facultades.
Lo
último podría constituir una pista a cerca de los motivos subyacentes que
llevan a la institución a adoptar una u otra estructura. El momento fundacional de una organización,
es un período de particular influencia por parte del ambiente, en su
configuración. El contexto social,
político e institucional que caracteriza a la etapa de creación de cualquier
organización tiene un gran impacto en las decisiones referidas a la estructura
y el diseño organizacional. En ese
sentido, Burton Clark (1991) afirma que resulta útil diferenciar si se trata de
un cambio que ocurre durante el período de surgimiento de una institución o si
se trata de un sistema educativo cuyos patrones organizacionales ya están
relativamente establecidos.
Específicamente
en el SES, algunos académicos han identificado ciclos de expansión (la década
del 70, la del 90 y los dos gobiernos de CFK) entre otros de estabilidad.
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Períodos considerados por cada trabajo y etapa a la que se aproxima |
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Etapas de este trabajo |
Ciclos de expansión (Chiroleau, 2018) |
Oleadas de creación (Mollis, 2007) |
Olas de creación (Suasnabar, 2011) |
Fases / períodos (Suasnabar y Rovelli, 2011) |
Ciclos de expansión (Suasnabar y Rovelli, 2016) |
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Hasta 1959 |
Hasta 1968 |
Hasta 1956 |
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De 1960 a 1980 |
De 1969 a 1981 |
De 1957 a 1970 De 1971 a 1990 |
1960 a 1964 1970 a 1974 |
Década del 70 |
Décadas de los 60 y 70 |
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De 1981 a 2000 |
De 1989 a 1999 |
De 1991 a 2007 |
Década del 90 |
Década del 90 |
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De 2001 a 2015 |
De 2007 a 2015 |
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De 2007 a 2011 |
De 2001 a 2016 |
Tabla N°1: Etapas de creación de universidades Fuente: elaboración
propia
Para
este trabajo se toman cuatro etapas de creación de univesidades. Una extensa primera fase de conformación del
sistema y de establecimiento de las primeras universidades, las tradicionales,
que llega hasta fines de los años 50. Luego, la segunda etapa que incluye las
décadas de los 60 y 70, en el cual se fundan numerosos establecimientos “insertos
en un proyecto de descentralización de la oferta y su radicación en capitales
de provincia. Paralelamente se autoriza el funcionamiento de universidades
privadas y entre 1960 y 1981 se crean 20 instituciones, de las cuales 10 son católicas”
En
estos dos grandes períodos, los nuevos proyectos institucionales incluyeron
estructuras académicas innovadoras, novedosas para la época, con la intención
de dotarlas de un mayor dinamismo.
“Al
contrastar la expansión universitaria de los años setenta con la de los
noventa, …Luego, en ambos períodos fueron dominantes las ideas de difundir una
estructura organizativa horizontal, de tipo departamental (en oposición a la
cultura de facultades y cátedras más extendida en el país) y de vincular
estrechamente a la universidad con su entorno.”
La
cuarta etapa coincide con el nuevo siglo y los gobiernos kirchneristas, aunque
la ola de expansión del sistema se produce durante los dos gobiernos de
Cristina Fernandez
“Los
nuevos establecimientos no son fruto de una planificación de carácter nacional
basada en la oferta y demanda institucional y de carreras existente en cada
provincia o región sino que responde a los reclamos de líderes o caudillos de
los partidos mayoritarios o presiones corporativas que buscan por esta vía
ampliar sus propias bases de legitimación.”
Este
recorrido permite vislumbrar la influencia que ejerce el contexto institucional
del período en que la institución nace, en la conformación de la estructura y
las prácticas organizacionales. Esa respuesta a las señales del entorno, no
necesariamente obedece a criterios racionales de adaptación y desempeño, sino
que se explica como una búsqueda de legitimidad
Otro
elemento que incide en la elección estructural es el tamaño. Si se considera la
estructura por facultades como un esquema divisional
Metodología
Este trabajo se
desarrolló mediante un estudio documental de los Informes de Evaluación
Institucional publicados por CONEAU, de todas las universidades públicas
argentinas. Para la investigación se utilizó el software de análisis de datos
cualitativos Atlas.ti. De ese modo, se
relevaron y analizaron las estructuras académicas de las IES del país, de
acuerdo con lo informado en las evaluaciones externas. En los doce casos en que
dicha evaluación no existe o no está disponible, la información se recogió de los
portales institucionales de cada universidad.
El estudio descriptivo incluye las
participaciones de cada modelo estructural dentro del conjunto de
universidades, así como también dentro de los subgrupos por etapa de creación y
tamaño. Esta subdivisión se hizo con la intención de reflejar la influencia que
tiene la época en que la IES es creada, en su estructura organizacional y el
impacto del tamaño.
Operacionalmente
se categorizó como universidades grandes las que superan los 50.000
estudiantes, medianas las que tienen entre 10.000 y 50.000 alumnos, y pequeñas
las que no superan los 10.000 matriculados.
Este criterio se corresponde con el utilizado por la Secretaría de
Políticas Universitarias (SPU) en su “Síntesis de Información Estadística Universitaria
2013-2014”
Por otro lado, este estudio también
comprende una revisión de los argumentos que se asocian a cada elección
estructural. Se atendió especialmente los casos que dan cuenta de un cambio en
el modo de organizar las tareas académicas, indagando en los relatos de esos
cambios, las tensiones asociadas a ellos y un balance ex post, que en general
se incluye en el informe de auto-evaluación.
Resultados y Discusión
Una primera
consideración que se puede hacer a partir del estudio es la multiplicidad de significados
que se le atribuyen al término “Estructura” en el ámbito universitario. En
algunos casos se refiere a los órganos de gobierno, en otros a la organización
de la tarea académica, mientras que en otro hace alusión a la infraestructura
edilicia y organización geográfica. Esto remite al solapamiento de las
dimensiones académica, administrativa y de gobierno. Lo notable es que cada institución optó por
referir a alguna de ellas, en ninguno de los casos estudiados, el análisis se
refiere al conjunto de esas tres dimensiones, mucho menos a sus vínculos.
Al mismo tiempo,
también resulta notable como las instituciones incluyen los efectos de la
estructura en la organización informal y las pautas culturales, signando las
pertenencias institucionales. De ese modo, las universidades reconocen la
dimensión del impacto que tiene la organización del trabajo académico. Así se
expresa en la evaluación de la Universidad Nacional de Luján:
Los Departamentos
no sólo son unidades organizativas de la actividad académica, sino ámbitos en
los que se cristalizan visiones propias respecto al funcionamiento y al deber
ser de la Universidad, con dinámicas que difieren significativamente.
Constituyen "subculturas", con códigos e interpretaciones propias del
pasado y del presente de la institución y con perspectivas sobre las formas en
que se manifiesta la lealtad institucional, los aportes y las gratificaciones.
Poseen comportamientos diferentes en lo referido a captación de recursos
externos y a las acciones de extensión”.
Si bien Clark
(1991) proponía tres elementos para entender los SES: organización del trabajo,
autoridad y valores, ellos funcionan interrelacionados. En esta expresión se describe el impacto de
la estructura en las subculturas institucionales, pero también, en numerosas
oportunidades, las instituciones refieren a la interferencia cultural en el
adecuado funcionamiento de la estructura.
Los criterios de autoridad y poder que se corresponden con el plano de
gobierno, también tienen una relación dialéctica con la estructura. Por
ejemplo, la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, al identificar
algunas falencias de la estructura, remarca:
“Toda esta
situación va acompañada por un cuestionamiento respecto de la legitimidad
académica de algunos de los cargos señalados (especialmente, la dirección
departamental). Esta inquietud por parte del claustro docente tiene una dimensión
importante, según se relevó en numerosas entrevistas y según se analiza en el
Informe de Autoevaluación”.
El tercer
elemento destacado que surge del trabajo es el hecho de que el modelo por
facultades no está tan difundido como se supone, solo la mitad de las
instituciones están organizadas de esta forma. Tal como se muestra en la Tabla
n°2, el 23% de las IES adoptaron un modelo departamental, cerca del 10%
institutos y otro tanto, estructuras híbridas.
Es necesario
aclarar también que las universidades organizadas por el esquema de facultades,
en general lo combinan con unidades de coordinación transversal, como la
Universidad Nacional de La Pampa, que: “Como apoyo a las actividades
académicas, especialmente docencia, cuenta con un Departamento de Pedagogía
Universitaria (DPU) que atiende la formación en áreas específicas de
conocimiento y realiza asesoramiento pedagógico-didáctico.”
Asimismo, en varias
instituciones, los institutos que coexisten con otros tipos de unidades académicas
(modelos híbridos) han surgido como resultado de la integración de la
universidad con entidades locales. Tal
es el caso de la Universidad Nacional de Cuyo, con los Institutos: Balseiro,
Instituto de Ciencias Básicas, Instituto Tecnológico Universitario (IYU) y el
Instituto de Seguridad Pública (IUSP). O la Universidad Nacional de General San
Martín, que afirma: “La distinción entre Escuelas e Institutos no es fácil de
establecer conceptualmente. Es notorio que los primeros Institutos se crearon
por convenio con las instituciones de investigación de la zona…con una
identidad institucional singular…”
|
Modelo estructural predominante |
Cantidad de instituciones |
Porcentaje |
|
Facultades |
24 |
51% |
|
Departamentos |
11 |
23% |
|
Institutos |
4 |
9% |
|
Escuelas |
2 |
4% |
|
Sedes |
1 |
2% |
|
Hibrido |
5 |
11% |
|
Total |
47 |
100% |
Tabla N°2: Cantidad de IES y porcentaje según modelo estructural predominante. Fuente:
elaboración propia.
Al mismo tiempo,
del análisis de los informes publicados por CONEAU, pero basados en gran medida
en las propias autoevaluaciones, resulta manifiesto el cambio de sentido que
adquieren los argumentos para sostener la estructura organizacional,
dependiendo de si se trata de facultades u otros modelos estructurales. En
general, si adoptan modelos departamentales, por institutos o escuelas, las
instituciones ofrecen un análisis profundo y, mayormente favorable del mismo.
Mientras que las universidades divididas por facultades parecen no necesitar
esa discusión, o si la tienen, es muy crítica.
Por ejemplo, en el documento de la UNC se afirma:
La relativa autonomía
de gestión de que dispone cada Facultad … ha generado en la UNC ciertos
síntomas de anomia que …es relatada en términos peyorativos, calificando a la
UNC como “Confederación de Facultades” …
en todo caso se trata de su denuncia en el sentido de la ausencia de
modelo organizacional. La “confederación” sería aquí el eufemismo para designar
la imposibilidad de plasmar en la actividad académica cotidiana, algún rasgo de
la unidad institucional prevista normativamente. Resulta sintomático al
respecto, el organigrama … el que no establece relación gráfica alguna entre
las Facultades y la Universidad, ni de las Facultades entre sí.
También la
Universidad Nacional de Salta plantea una lectura negativa: “… se profundiza la
desconexión al interior de cada facultad y entre facultades, con la consiguiente
incapacidad para economizar esfuerzos en los proyectos académicos. De esta
manera resulta una matriz fragmentaria que refuerza la tendencia hacia la
compartimentalización …”
De estas
expresiones resulta notable la asociación que muestran entre: acoplamiento
débil (Weick, 1976; Orton & Weick, 1990)
o falta de integración, con la anomia, la carencia de dinamismo. Esto va a contramano de las virtudes que Weick
(1976) atribuía a las IES como sistemas débilmente acoplados, como entidades
que responden sensiblemente a cambios en el ambiente. A pesar de la creciente
especialización del conocimiento
Por otro lado, las
instituciones que se estructuran en departamentos abundan en elogios. Algunos
de los argumentos más repetidos hacen referencia a una mejor coordinación y
eficiencia en el uso de los recursos. Tal es el caso de la Universidad Nacional
de La Matanza que afirma:
“…dicha
organización tiene como objetivo simplificar la estructura horizontal y
compleja del sistema tradicional de facultades y cátedras, apuntando a
favorecer la coordinación y mejorar la eficiencia, maximizando el uso de los
medios disponibles y evitando la superposición de funciones y áreas.”
Estas mismas virtudes
también son atribuidas a los departamentos por la Universidad Nacional de La
Rioja, y se corresponden con las de la estructura funcional, que se caracteriza
por un uso eficiente de los recursos.
Otros casos
destacan el potencial de los departamentos para la integración disciplinar. Por
ejemplo, la Universidad Nacional de Quilmes afirma:
“La organización
departamental constituye un rasgo distintivo de esta Universidad en relación
con las estructuras académicas que dominan la tradición de las universidades
nacionales, basada en Facultades y Cátedras y es valorada por la comunidad
académica de la UNQ en cuanto a su potencialidad para la flexibilidad
curricular y la integración interdisciplinar.”
La flexibilidad
curricular es una virtud de las estructuras departamentales, anunciada por
Follari y Soms (1981). Sin embargo, estas
expresiones plantean el interrogante sobre el potencial de la estructura
departamental para la interdisciplinariedad, en tanto, cada departamento agrupa
especialistas de una disciplina. De
acuerdo con lo expuesto por Follari y Soms (1981)
y Durand (2002), lo esperable del agrupamiento en torno al campo disciplinar,
es que éste se profundice, especialice y diferencie del resto, tal como sucede
con las funciones de una estructura funcional (Daft, 2007). Así se abre la
inquietud sobre si lo que está generando esa interdisciplinariedad son
elementos de gestión, más que estructurales.
La contracara de
lo anterior son los casos en que se expresan dificultades para implementar el
modelo departamental, como La Universidad Nacional de Lanús:
“La dinámica de
las carreras ejerce una fuerza aglutinante de los recursos lo suficientemente
fuerte como para dificultar la transversalidad de los contenidos y la acción
interdisciplinaria, como así también la integración con las actividades de
investigación y cooperación en el seno de los departamentos. … Uno de los
aspectos a monitorear en forma permanente, o bien a atender de forma particular
(según el caso) es la integración y consolidación de los Departamentos, según
las señalizaciones constantes que se han hecho del problema, y la falta de
construcción de sus propias “agendas” en investigación, cooperación, etc.”
También existen algunos
problemas en la gestión de las estructuras departamentales. Como es el caso de la Universidad de la
Patagonia San Juan Bosco, que tiene una estructura hibrida que combina sedes
con departamentos. Allí se evidencia cierta incomodidad con respecto a la forma
en que se implementa la estructura departamental, con solo dos unidades, dentro
de las cuales conviven disciplinas muy diversas. Esto, sumado a la duplicación
de cargos académicos, llevan a la universidad a cuestionarla.
Con relación a
los institutos, las valoraciones son muy similares a las de la estructura
departamental. Por caso, la Universidad
Arturo Jauretche que valora su organización por institutos afirmando: “es su
fortaleza, su “marca de identidad”, que se trata de una organización más
vertical que favorece la coordinación y mejora la eficiencia, al maximizar el
uso de los medios disponibles, evitando superposición de funciones y áreas”
Sin embargo, también
existen miradas críticas sobre la aplicación del modelo de institutos. La
Universidad Nacional de San Martín manifiesta:
Conviene advertir
algunos problemas dignos de consideración en esta modalidad organizativa. Uno
de ellos, es que no siempre existen directores de las carreras de grado
dependientes de las unidades académicas. De este modo, la atención de las
carreras puede resentirse (…) y puede quedar sujeta a márgenes importantes de
falta de coordinación.
Lo que se puede identificar
allí, por parte de estas nuevas estructuras, es un cierto descuido de un
problema complejo, como es la formación de graduados. Esa tradicional misión
universitaria coexiste con la del desarrollo científico, disputándose prioridad
en el esfuerzo coordinador.
Por otro lado, en
los casos de instituciones que atravesaron cambios estructurales, como la
Universidad Nacional de Santiago del Estero y la Universidad Nacional de Rio
Cuarto, que nacieron departamentalizadas y luego abandonaron ese modelo
adoptando el de facultades, hay una visión crítica hacia el mismo. En esos
casos hay una aparente “evolución” hacia modelos más maduros, como el de
facultades. Aunque luego se expresa cierta nostalgia o arrepentimiento, tal
como se manifiesta en el informe de Evaluación Externa de la Universidad
Nacional de Santiago del Estero:
“Hubo tres
momentos claves en la historia institucional de esta joven Universidad…Un
segundo momento es el del abandono de la estructura departamental e
implantación de la estructura por facultades… Es inevitable que las distintas
formas organizativas vividas sean comparadas entre sí. En especial, la
estructura departamental suele traerse a colación cada vez que se reflexiona
sobre la producción académica actual. Esa nostalgia se expresa, a veces, en la
forma de arrepentimiento.”
Esto último
invita a replantearse si los modelos estructurales estarían reflejando las
distintas etapas del ciclo de vida de las instituciones, atendiendo a los
desafíos propios de cada fase de su propia evolución, tales como la
construcción de una identidad organizacional, la incorporación de más funciones
y disciplinas, y el crecimiento de la matrícula que genera tensiones en la
estructura. O si se trata de una conducta
mimética por parte de las universidades, primero adoptando “la forma que está
de moda”, y luego migrando hacia los modelos más propios de las grandes y
tradicionales instituciones argentinas.
En este mismo
sentido, resulta notable la asociación entre modelo estructural y época de
creación de la universidad, también con su tamaño. Esa relación se muestra en
las Tablas n°3 y n°4.
|
Época de creación |
Universidades |
Facultades |
Departamentos |
Institutos |
Escuelas |
Sedes |
Hibrido |
|
Hasta 1959 |
9 |
7 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
De 1960 a 1980 |
17 |
16 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
De 1981 a 2000 |
10 |
1 |
5 |
2 |
0 |
0 |
2 |
|
De 2001 a hoy |
11 |
0 |
4 |
2 |
2 |
1 |
2 |
|
Total |
47 |
24 |
11 |
4 |
2 |
1 |
5 |
Tabla N°3.
Cantidad de universidades según estructura académica y antigüedad. Fuente:
elaboración propia
|
Tamaño |
Universidades |
Facultades |
Departamentos |
Institutos |
Escuelas |
Sedes |
Hibrido |
|
Grandes |
6 |
6 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Medianas |
26 |
17 |
7 |
0 |
0 |
0 |
2 |
|
Chicas |
15 |
1 |
4 |
4 |
2 |
1 |
3 |
|
Total |
47 |
24 |
11 |
4 |
2 |
1 |
5 |
Tabla N°4.
Cantidad de universidades según estructura académica y tamaño. Fuente:
elaboración propia.
Las IES más
antiguas, aquellas creadas antes de 1980, son veintiséis. Solo dos[1] de ellas tienen
estructuras diferentes a las de facultades: Luján y Universidad Nacional del
Sur. Mientras que entre las que fueron creadas a partir de 1981, solo una está
organizada por facultades. Esto tiene una raíz isomórfica, con fuerzas
miméticas presionando hacia la departamentalización, especialmente si se tiene
en cuenta, como ya se ha dicho, que las universidades son más sensibles a esas
presiones en sus períodos iniciales, y una vez institucionalizadas, son
resistentes al cambio.
Una relación
parecida se advierte al comparar la estructura con el tamaño. Todas las
universidades grandes (más de 50.000 estudiantes) están organizadas por
facultades. En contraste, ninguna de las pequeñas (menos de 5.000 estudiantes),
excepto La Pampa, tiene este modelo.
Por otro lado,
las IES de reciente creación y menor tamaño, en cambio, son más diversas en
términos estructurales, aunque parecen sufrir presiones para migrar a modelos
más tradicionales.
Esto podría
deberse a un mejor ajuste entre universidades chicas y departamentos, por un
lado, y universidades grandes y facultades, por el otro. Esa correspondencia es
simétrica a la que vincula el mayor tamaño organizacional con las estructuras
divisionales, lo que se entiende como una búsqueda por reducir la complejidad,
descentralizando y fragmentando.
Sin embargo, es
necesario considerar que hay un doble impacto de estas dos variables (tamaño y
época de creación), en tanto las universidades más grandes, son al mismo
tiempo, las más antiguas. Por lo cual,
la relación tamaño-estructura, también podría explicarse en función de las
fuerzas isomórficas durante su nacimiento, tal como se planteaba unos párrafos
más arriba.
Conclusiones
Este relevamiento
da cuenta de un panorama complejo en el intento por describir el Sistema de
Educación Superior público argentino. Si
bien, los modelos estructurales para la organización del trabajo académico se
limitan a una gama estrecha de opciones –facultades, departamentos, institutos,
escuelas, híbridos-, los matices sutiles con que se presentan esos modelos
merecen un análisis más comprensivo.
Así es como, a
partir del análisis cualitativo de los discursos y valoraciones incluidos en
los informes de evaluación institucional, las estructuras por facultades
aparecen asociadas a problemas de coordinación e ineficiencias por duplicación
de esfuerzos. Se las asocia con la falta de iniciativas y fragmentación
institucional.
Los institutos en
cambio son identificados por las universidades, como canales para favorecer la
interdisciplinariedad y el abordaje de problemas complejos. Aunque encuentran
dificultades para cumplir con la misión más tradicional de la ES, la formación
de graduados.
Los departamentos
también son valorados por el potencial integrador, basado en la centralización
de las decisiones y la gestión.
Al mismo tiempo,
resulta notable la asociación entre modelo estructural y dos factores: el
tamaño (medido por la cantidad de alumnos), y la antigüedad de la
universidad. Los resultados dan cuenta
de una fuerte preferencia de las IES grandes y antiguas por el modelo de
facultades, mientras que las instituciones más jóvenes y pequeñas se inclinan
por los institutos o departamentos.
Queda planteada
la incógnita sobre los motivos que llevan a las IES a cambiar sus estructuras
académicas, y verificar si efectivamente, estos cambios responden a una lógica
de evolución que se inicia con modelos departamentales o institutos y, como
resultado de su maduración, migra al modelo de facultades, es decir, si se
trata de presiones isomórficas tendientes a homogeneizar las estructuras
organizacionales del sector universitario. O también podría explicarse esa
relación como un mejor ajuste de la estructura departamental a organizaciones
pequeñas, y el de facultades a universidades de mayor tamaño. Esto último resulta coherente si se
consideran las características de las estructuras funcionales (departamentos) y
las divisionales (facultades).
En futuras
investigaciones se podría ahondar en las circunstancias que llevaron a las
universidades que cambiaron su estructura a tomar esa decisión. También se podría enfocar en los obstáculos
que interfirieron en las decisiones institucionales de cambio estructural y su
implementación.
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ANEXO 1: Estudiantes de carreras de grado y
pregrado en el año 2012. Fuente: elaboración propia.